El Gobierno envió al Congreso el proyecto de reforma tributaria hace ocho semanas, y tal como está, no entusiasma lo suficiente para lograr aprobarse. Ahora debe decidir cómo hacerlo viable.
Rodrigo Valdés Escuela de Gobierno UC
Se trata de un proyecto extenso que, a juicio de sus autores, moderniza y simplifica el sistema y, simultáneamente, apoya la inversión sin afectar la recaudación. Se transformó, además, en un test de la capacidad política del Gobierno.
Algunos partidos de oposición, y de manera constructiva, han evitado demonizar instrumentos específicos y se han concentrado en que el proyecto cumpla con algunos principios.
Estiman que la reforma debería ser pro crecimiento, apoyar a las pymes, mantener la recaudación (entre otros, sin facilitar la elusión), y no disminuir la escasa progresividad del sistema tributario. Los dos últimos puntos son los nudos principales del proyecto, pues parece estar lejos de cumplirlos.
Efecto inversión y crecimiento
Es improbable que con los recursos involucrados en el proyecto (menos del 0,5% del PIB por año) veamos efectos muy significativos. Incluso, al comienzo recaudaría entre 1.200 millones y 1.500 millones de dólares, lo que significa que el sector privado queda con menos recursos.
No obstante, hay otros efectos con algún potencial.
Se propone un subsidio a la inversión en la forma de depreciación instantánea por dos años, pero las conocidas demoras de los permisos de inversión podrían conspirar para ver efectos relevantes. Y en cualquier caso serán efectos transitorios.
La propuesta de integración plena aumentará la rentabilidad final de los proyectos y con ello la inversión. Sin embargo, también hará más barato distribuir dividendos (vs. reinvertir), lo que podría anular el efecto anterior.
El proyecto simplifica y ordena, aunque menos de lo publicitado.
Por ejemplo, se propone eliminar los sistemas semiintegrados, atribuidos y 14-Ter, y establecer, como sistema "único", uno integrado en base a retiros. En realidad, se eliminan tres sistemas y se proponen cuatro (además del "único", la cláusula pyme, "Transparencia" y una nueva renta presunta).
Tal vez, la simplificación más relevante es que el sistema atribuido (llamado ahora "Transparencia") se separa, aún más, del que se basa en retiros. La mezcla entre sistemas es el principal origen de las complicaciones.
En síntesis, hay varios efectos que, sumados, podrían aumentar algo la inversión. Aunque no es nada claro que sean los más eficientes. Una rebaja al impuesto de las empresas lograría mayores efectos, pero eso lo descartó el propio Gobierno.
¿Cómo quedan las pymes?
Más allá de que es debatible discriminar por tamaño de empresas, los (escasos) números disponibles sugieren que muchas podrían quedar igual, o marginalmente mejor, y unas pocas algo peor.
Unas 850.000 empresas (con ventas bajo 10 mil UF al año) podrían pasar a un esquema de renta presunta basado en ventas. Esta propuesta, sin embargo, es muy discutible. Las rentas presuntas desincentivan la necesaria formalización. Es tiempo de acotarlas, no de expandirlas.
Cerca de 273.000 empresas, muchas del mismo grupo anterior, escogieron el 14-Ter y podrían pasar a "Transparencia". Pero se les pide una contabilidad más complicada. Parece mejor acotar estas nuevas exigencias y que esta migración sea automática, y así no queden peor.
Poco más de 5.000 empresas, que venden sobre 50 mil UF y escogieron el sistema atribuido, pierden: su tasa de 1ra categoría sube del 25 al 27%.
Finalmente, los dueños de las empresas que están en el sistema semiintegrado quedarán obviamente mejor. Cuando retiren, recibirán como crédito el 100% y no el 65% de los impuestos pagados por las empresas. Se habla de 160.000 empresas. Más de 75.000 de ese universo venden 10 mil UF o menos y probablemente deberían usar otro régimen. Otras 30.000 no tienen ventas, lo que sugiere son sociedades de inversión.
En suma, con unos pocos cambios, las pymes quedarán igual o un poco mejor. Excepto, claro está, las empresas medianas que hoy atribuyen.
Recaudación
El informe financiero adolece de dos problemas que hacen poco creíble que la reforma sea fiscalmente neutra.
Primero, asume una recaudación de más de mil millones de dólares por año gracias a la boleta electrónica. Aunque es una medida positiva, la estimación parece muy exagerada y no hay casi nadie que la defienda (fuera del Ministerio de Hacienda). ¿Qué impide a quien evade en papel, volver a hacerlo en bits? ¿Qué dice el SII?
Segundo, hay una serie de cambios que afectan negativamente la recaudación y que no están en el informe. Entre otros, están la nueva definición de gasto necesario, la forma de calcular la revalorización de terrenos, y los cambios al impuesto de herencia. Algunos de ellos podrían ser justificados apelando a la eficiencia y a entregar certezas. Pero no son gratuitos.
Habrá que cuantificar estos nuevos gastos tributarios, hacer estimaciones más realistas de la potencial recaudación y buscar compensaciones que sean efectivas. Esto, acaso incluye revertir la tasa máxima del global complementario al 40%; pero ello, por su efecto recaudatorio, está lejos de ser suficiente. Será necesaria mayor creatividad.
Equidad tributaria
Se destaca que la reforma establecería la llamada equidad horizontal: que dos personas con ingresos similares paguen lo mismo.
Sin embargo, en el sistema integrado basado en retiros, este principio tampoco se cumple, ya que los ingresos del capital tienen importantes ventajas sobre los del trabajo. Una sociedad de inversión permite postergar impuestos; compensar rentas con pérdidas a través del tiempo; e incluso, distribuir parte de las rentas entre miembros de la misma familia para moderar la carga tributaria.
Nada de eso puede hacerlo un empleado con las rentas de su trabajo.
Por cierto, si la equidad es de verdad relevante, no cabe morigerar en nada la norma general antielusión. La planificación tributaria agresiva (o elusión) es vertical y horizontalmente inequitativa.
Con todo, si hablamos de equidad, mucho más importante es evaluar quiénes, por nivel de ingreso, se benefician de los cambios que se proponen.
Aquí importan poco las estadísticas del número de empresas o de contribuyentes con las que se ha intentado evaluar la progresividad de la propuesta. La pregunta relevante es: ¿qué parte de los cambios en recaudación irá a los primeros percentiles de ingresos? El Gobierno debe hacer y compartir las estimaciones.
Es bueno recordar que nuestra distribución de ingresos, antes de impuestos y de transferencias, no es muy distinta al promedio de la de los países avanzados. El problema es que contrario a lo que sucede en esos países, nuestro sistema impositivo es muy poco progresivo. La reforma debiera al menos intentar de no profundizar este desacierto.
A modo de conclusión
Los navegantes y montañistas saben que el "as de guía" es un gran nudo: firme y fácil de desatar. Un "nudo gordiano", en cambio, es imposible de desamarrar y nos obliga a cortarlo.
Los nudos principales que enfrenta este proyecto tributario -su falta de neutralidad fiscal y de equidad- son posibles de desatar, y para eso se necesitan paciencia, perseverancia y flexibilidad.
No son un "as de guía", pero tampoco son nudos gordianos. Se parecen, más bien, al conocido "nudo ciego", es decir, se puede desenredar, siempre y cuando no se apriete demasiado y termine sin vuelta atrás. El Gobierno tiene la responsabilidad de organizar el proceso.
Para hacer viable un proyecto como este es necesario dialogar y entender las restricciones de las partes. Para el Gobierno parece políticamente imposible abandonar la idea de integrar. Reabrir ventanas de elusión, o un cambio regresivo, es intragable para la oposición. Y así.
El momento más adecuado para acordar cambios a la arquitectura básica es previo a la votación en general. Sin un diseño mínimamente compartido, el riesgo es que el proyecto no vea la luz, termine desfigurado por unos cuantos votos, o como un verdadero nudo gordiano.
"Para hacer viable un proyecto como este es necesario dialogar y entender las restricciones de las partes. Para el Gobierno parece políticamente imposible abandonar la idea de integrar. Reabrir ventanas de elusión, o un cambio regresivo, es intragable para la oposición (...) El momento más adecuado para acordar cambios a la arquitectura básica es previo a la votación en general. Sin un diseño mínimamente compartido, el riesgo es que el proyecto no vea la luz, termine desfigurado por unos cuantos votos, o como un verdadero nudo gordiano".
Fuente: www.emol.com